IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 356/1999
proposto dalla Societa' del Canale Rauda e da Enzo Dallatana
rappresentati e difesi dagli avv. G. Isi e F. Soncini ed
elettivamente domiciliati presso l'avv. R. Miniero in Bologna, via
Mazzini n. 2/3;
Contro: Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avv.
S. Baccolini e F. Rizzo ed elettivamente domiciliata presso gli
stessi in Bologna, via San Gervasio n. 10;
Per l'annullamento:
della deliberazione della giunta regionale della Regione
Emilia-Romagna n. 1831/1998 di proposta di soppressione della
societa' ricorrente;
della deliberazione del consiglio regionale della Regione
Emilia-Romagna n. 1025/1998 di approvazione della suddetta proposta
di soppressione della societa' ricorrente;
del provvedimento n. 104 del 5 gennaio 1999 con cui il
presidente del consorzio per la bonifica parmense ha comunicato alla
ricorrente, in relazione alla disposta soppressione, le modalita' per
il subentro del consorzio stesso nei compiti, funzioni e rapporti
della societa' ricorrente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione intimata;
Visti gli atti e i documenti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Bruno Lelli;
Uditi alla pubblica udienza del 6 febbraio 2003 gli avv. F.
Soncini e S. Baccolini;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ordinanza n. 10/2000 questo tribunale amministrativo ha
dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
n. 16/1987 della Regione Emilia-Romagna in relazione agli articoli
117, 2, 18, 42 e 43 della Costituzione.
La Corte costituzionale con propria ordinanza n. 13/2000, dopo
aver considerato che la suddetta questione di legittimita'
costituzionale e' prospettata anzitutto in relazione al superamento
del limite dei principi fondamentali che emergono dalla legislazione
statale nella materia della bonifica e che vincolano la potesta'
regionale, invocandosi come parametro l'articolo 117 della
Costituzione; e che, successivamente all'emanazione dell'ordinanza di
rimessione e' stata promulgata ed e' entrata in vigore la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) il cui e' l'art. 3 ha sostituito
l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione, in considerazione
del mutamento della norma costituzionale invocata come parametro di
giudizio, ha disposto la restituzione degli atti al giudice
remittente per nuovo esame dei termini della questione.
Cio' posto, si deve premettere che, in applicazione dell'art. 4
della legge regionale n. 16/1987 il consiglio regionale della Regione
Emilia-Romagna, su proposta della giunta, ha soppresso la societa'
ricorrente con effetto dal 1° gennaio 1999, stabilendo altresi' che
il Consorzio della bonifica parmense le subentri nell'esercizio dei
compiti e delle funzioni.
La societa' ricorrente ha impugnato di fronte a questo giudice
amministrativo i suddetti atti di soppressione e nel corso del
conseguente giudizio questo tribunale ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale della norma, art. 4 della legge regionale
n. 16/1987, in base alla quale sono stati adottati gli atti
impugnati.
Nello specifico la ricorrente impugna la delibera della giunta
regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1831/1998 di proposta di
soppressione della societa' ricorrente; la deliberazione del
consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1025/1998 di
approvazione della suddetta proposta di soppressione della societa'
ricorrente; il provvedimento n. 104 del 5 gennaio 1999 con cui il
presidente del consorzio per la bonifica parmense ha comunicato alla
ricorrente, in relazione alla disposta soppressione, le modalita' per
il subentro del consorzio stesso nei compiti, funzioni e rapporti
della societa' ricorrente.
Questi i motivi dell'impugnazione:
1. - Erronea applicazione dell'art. 4 legge regionale n. 16/1987;
Eccesso di potere per falso supposto di fatto ed illogicita'
manifesta. La soppressione di cui alla norma regionale non puo' che
riguardare i consorzi irrigui di diritto amministrativo riconducibili
al regio decreto 13 febbraio 1933 n. 215; il consorzio ricorrente
invece non ha veste pubblicistica ne' e' un consorzio irriguo di
natura amministrativa.
2. - Invalidita' derivata dall'incostituzionalita' dell'art. 4
legge regionale 23 aprile 1987 n. 16 per violazione degli artt. 2,
18, 42, 117 e 118 Costituzione.
Le regioni, difettandone i poteri, non possono sopprimere enti
privati, espropriando fra l'altro senza indennizzo i loro beni.
Nell'udienza del 6 febbraio 2003 la causa e' stata discussa con
la presenza della ricorrente e della Regione Emilia-Romagna.
Riassunto il processo, le parti hanno affrontato in questa fase
li questione alla stregua del nuovo testo costituzionale.
Secondo le parti ricorrenti i profili di incostituzionalita'
permangono: a) per i limiti che legislazione regionale incontrerebbe
nella materia di legislazione concorrente del governo del territorio
(alla quale andrebbe ricondotta la disciplina della bonifica
integrale); b) per l'invasione di aree appartenenti alla legislazione
esclusiva dello Stato della materia «ordinamento civile e penale»,
cui darebbe luogo la previsione della soppressione di enti privati;
c) con riguardo al nuovo testo dell'art. 118, quarto comma, secondo
il quale le regioni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini,
singoli o associati, per lo svolgimento di attivita' di interesse
generale sulla base del principio di solidarieta'.
Secondo la regione: a) la materia della bonifica integrale
rientrerebbe invece in quella dell'«agricoltura e foreste», ex
art. 66 d.P.R. n. 616/1977, in ordine alla quale le regioni non
incontrerebbero vincoli, non essendo piu' ricompresa tale materia fra
quelle fra quelle di competenza concorrente; b) non sussisterebbe
interferenza nella materia dell'ordinamento civile posto che la norma
in questione ha introdotto una disciplina pubblicistica con mere
interferenze nei rapporti privatistici ma senza ricadute
sull'ordinamento generale; c) non sussisterebbe l'interesse dei
ricorrenti ad ottenere una pronunzia di incostituzionalita' che,
comunque, in denegata ipotesi, non potrebbe che essere limitata nel
tempo e dunque non precluderebbe l'adozione di un nuovo provvedimento
di soppressione.
Nell'udienza del 6 febbraio 2003 la causa e' stata discussa con
la presenza della ricorrente e della Regione Emilia-Romagna.
D i r i t t o
1. - Come si e' esposto in fatto, la causa torna in decisione
dopo che la Corte costituzionale con ordinanza n. 13/2002 ha
restituito gli atti al giudice remittente in considerazione
dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre
2001, il cui art. 3 ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della
Costituzione.
Alla stregua del principio di autonomia di ciascun giudizio di
costituzionalita' in via incidentale si procede a rivalutare la
questione nella sua interezza.
2. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il
consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha soppresso
la societa' ricorrente assumendo, a fondamento della decisione, le
seguenti circostanze: la societa' risulta strutturata come ente ad
autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con l'attivita'
svolta di norma dai consorzi di bonifica; le suddette funzioni sono
oggi di competenza dei consorzi di bonifica, essendo intervenuta la
classificazione di bonifica dell'intero territorio in cui opera il
citato consorzio; la societa' opera in base all'atto costitutivo dal
quale si evince che l'ente si configura di fatto come consorzio
irriguo.
3. - La sezione non ha condiviso la prospettazione principale
della societa' ricorrente, in forza della quale la stessa, non avendo
veste pubblicistica ne' potendo configurarsi quale consorzio irriguo
di natura amministrativa, sarebbe stata erroneamente assoggettata
alla previsione di soppressione contenuta all'art. 4 della legge
regionale n. 16/1987 (sentenza n. 620/2000).
Con tale legge la regione infatti, al dichiarato fine «di
conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e
privati», ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica l'intero
territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto dalla Corte
costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione
con la sentenza n. 66/1992); ha previsto l'istituzione per ogni
ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in
tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in
tutto o in parte nel comprensorio (art. 3 quarto comma); nell'ambito
di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere,
per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme
di gestione («sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di
scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di gestione non
consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei
comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del precedente
art. 3»).
E' evidente pertanto la volonta' del legislatore regionale di
ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni riconducibili alle
funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed ancorche' titolari
di concessioni statale di grande derivazione.
Poiche' la norma rappresenta il presupposto esclusivo e diretto
dell'impugnato provvedimento di soppressione, un'eventuale
dichiarazione di fondatezza della sollevata questione implicherebbe,
per cio' solo, l'accoglimento dei ricorsi proposti: di qui la
rilevanza della questione.
4. - La sezione ritiene la questione non manifestamente infondata
per le considerazioni di cui appresso.
Non e' contestata la natura privatistica della ricorrente:
costituita in epoca remota, non e' mai stata oggetto di
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone
giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento della
societa' stessa e' interamente privato.
La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che la sopprimenda societa' non ha natura di consorzio di bonifica
(le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di
fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse
potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione
sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3 quarto comma della
legge n. 16/1987).
Infine il fatto che, come sottolinea la regione, sia in dubbio
anche la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa' ricorrente
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma
conferma solo la difficolta' di classificarla in una delle figure
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessita'
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.
5. - Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione
nel testo in vigore al momento dell'adozione degli atti impugnati.
5.a) - Poiche' la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che
ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione, e'
entrata in vigore dopo l'adozione dei provvedimenti impugnati e dopo
la proposizione dei ricorsi, si ritiene che il parametro di
riferimento fini della valutazione della legittimita' costituzionale
resti il riparto di competenze fissato dal testo originario.
Da un lato infatti il giudizio instaurato e' di natura
impugnatoria e tende all'annullamento di un provvedimento
autoritativo la cui legittimita' va valutata alla stregua del
principio tempus regit actum; dall'altro l'interesse al ricorso va
valutato con riferimento esclusivo all'eliminazione di «quel»
provvedimento ed al ripristino della situazione giuridica ad esso
precedente, ed in tali termini tuttora persiste.
Secondo il testo dell'art. 117 Cost. anteriore alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, la potesta' legislativa
regionale nella materia della bonifica, di natura concorrente, andava
esercitata nei limiti derivanti dai principi fondamentali della
legislazione statale nella materia stessa, descritti con precisione
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998.
Per la parte che qui interessa tale decisione, con la quale e'
stata dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della
Regione Marche in materia di bonifica, riconosce carattere di norme
di principio a quelle che disciplinano nei lineamenti fondamentali la
struttura e l'organizzazione dei consorzi di bonifica configurandoli
come espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa
obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti
nell'attivita' di bonifica.
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo
alla regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle
risorse idriche e dell'ambiente. Non si puo' spingere pero', alla
stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della
figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione
che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per
effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie
all'esame, si dubita che la regione, oltre a riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica
(cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della
legge regionale n. 16/1987), possa sopprimere ogni organismo di
gestione a questi non riconducibile ed in particolare associazioni o
soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa
regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica,
anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica, e quindi prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
5.b) Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117
Costituzione puo' essere ipotizzata anche con riferimento al
cosiddetto limite del diritto privato. Per costante giurisprudenza
della Corte costituzionale, tale limite e' fondato sull'esigenza,
connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano i rapporti fra privati (nn. 462 del 1995; 35
del 1992; 391 del 1989; 154 del 1972, n. 82 del 1998) e che comporta
l'inderogabilita', da parte del legislatore regionale, delle norme
dettate dal codice civile per regolare l'esercizio dell'autonomia
negoziale privata, sia che si tratti di norme imperative, sia che si
tratti di norme destinate a regolare direttamente i rapporti tra
soggetti in assenza di diversa volonta' negoziale delle parti. Nella
specie, la norma impugnata appare precisamente diretta a sopprimere
un soggetto di diritto privato, qualificabile come associazione non
riconosciuta, in contrasto con il suo statuto ed in violazione
dell'autonomia negoziale riconsciuta dagli artt. 36 e ss. codice
civile.
6. - Il sospetto di incostituzionalita' sorge infine con
riferimento agli artt. 2 e 18 (in relazione alla soppressione di
associazioni liberamente costituite), 41 (in relazione alla
compressione della liberta' di iniziativa economica privata) ed agli
artt. 42 e 43 della Costituzione (attesa la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento).